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能耗“双控”制度弊端大面积浮现

中国能源报 发布时间:2021-01-29 10:31:03 作者:朱妍

  “‘十三五’前四年,鄂尔多斯新增能耗总量3033万吨标准煤,超出‘十三五’控制目标2433万吨标准煤,增量全区第一;单位GDP能耗累计上升53.8%,升幅全区第一。2020年前三季度,继续延续前四年态势,能耗同比增长14.4%,单位GDP能耗上升16.7%。”

  “乌兰察布市能耗总量快速增长,单位GDP能耗大幅上升,‘十三五’前四年,全市新增能耗958万吨标准煤,占全区新增能耗的14.6%,超出‘十三五’控制目标703万吨标准煤,单位GDP能耗累计上升35.3%。”

  日前,内蒙古自治区发改委就能源消费总量和能耗强度控制(以下简称能耗“双控”)不力问题,约谈乌兰察布、鄂尔多斯两地并提出警告。据记者了解,包括乌、鄂两地在内,内蒙古12个盟市无一完成“十三五”能耗强度下降目标,自治区“十三五”“双控”任务落空。

  值得关注的是,内蒙古并非个例。尽管“十三五”考核结果尚未公布,但目前全国已有多地提出能耗“双控”压力巨大,并就“十四五”用能缺口表达急切担忧。一边是节能减排的刚性任务,一边是能源需求的日益增长,“双控”难题该如何破解?

 除了西部,东中部省份“双控”达标也不轻松

  “目前时机不成熟,不方便对外发声。‘十三五’期间没有完成指标,‘十四五’怎么做,还要先等国家下达新任务。”面对记者关于“自治区‘十四五’‘双控’怎么做”的提问,内蒙古发改委办公室相关人士如是回应。

  “高耗能项目上马过快过多,是导致当地用能大增的主要原因。内蒙古最大竞争力之一,就是煤炭等能源产品具有价格优势,因此粗放用能现象非常普遍,能效水平长期远低于全国平均值。存量没有做好,新增项目也未能有效控制化石能源消费。”一位来自国家发改系统的专家直言。

  陕西省发改委相关负责人也称,当地能耗压力主要来自新增项目——全省仅2020年投产或达产的耗能量大的项目就有14个,预计将新增能耗397万吨标准煤。“按规上工业用能占全社会用能的70%测算,预计2020年全社会新增能耗567万吨标准煤,超出控制目标158万吨。”

  据记者了解,除了西部,东中部省份“双控”达标也不轻松。上述专家举例,“十三五”期间,浙江一次能源消费增量控制目标为2380万吨标准煤,但当地有个新增项目的能耗增量高达4080万吨标准煤,这一项目投产也就意味着浙江省能耗“双控”任务将难以完成。“重大耗能项目大量建成投产,正是多地‘双控’难以达标的主要原因。”

  湖北省某地市政府相关负责人告诉记者,湖北省政府于2020年4月发布《关于加快推进重大项目建设着力扩大有效投资的若干意见》,明确提出“2020年新建并于‘十四五’时期投产的重大项目,按照国家产业布局规划、开工投产计划批准建设,可不受能耗总量指标约束。”“按照文件,2020年投产的重大项目所产生能耗,待‘十三五’规划执行结束后,结合全省能耗强度目标完成情况统筹处理。正因为有了上述文件,我们才放心签下一个百亿元现代煤化工项目,原计划赶在2020年底前开工。目前,项目其他前期工作都已准备就绪,然而由于全省‘十三五’双控压力大,直到现在也没能解决项目用能指标,问题十分棘手。”

“能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目,而是要把产业要素尽量向高端方向集中”

  重压之下,内蒙古初步提出,自今年1月1日起,不再审批电石、电解铝、焦炭等新增产能,除国家布局的现代煤化工项目外,“十四五”原则上不再审批新的煤化工项目。对于已经批复、尚未开工的项目,将视情况停缓建一批。

  但在多位业内人士看来,能耗“双控”并非简单“一停了之”,也不是一味拒绝化石能源项目。

  “化石能源富集区希望将资源优势转化为经济优势,带动地方发展及能源资源高效利用,思路有其合理性。但问题在于如何转化,不能以简单粗放的方式,让低端产业占用过多能耗指标。”石油和化学工业规划院副院长李志坚举例,近年来,焦化、合成氨、烧碱、电石等传统高耗能产业在内蒙古大批上马,部分产能并非国家鼓励的清洁高效利用方式,甚至有部分产品在东部地区迫于节能减排压力已关停淘汰。表面上看,这些项目对地方经济有贡献,但如果仅仅是简单复制、转移,从全国布局来看并没有真正提高发展质量,不但浪费地方用能指标,还留下大量排放,得不偿失。“所以,能耗‘双控’不是盲目停止发展耗能项目,而是要把产业要素尽量向高端方向集中,实施高质量发展,在耗费同等能源资源的条件下创造更多价值。这就要求地方政府根本转变发展思路,‘双控’不是节能一个部门的事情。”

  陕西发改委人士坦言,预计“十四五”全省能源消费总量年均增长12.3%,万元GDP能耗是“十三五”末期的1.15倍,如何平衡用能缺口是关键难题。“陕西作为煤油气资源丰富的能源大省,目前处于追赶超越发展阶段,短期内能源化工等产业仍是支柱。我们已出台并严格落实多项措施,坚持汰劣扶优,为优质项目腾挪能耗指标空间。但因对能源资源的依赖性较大,目前面临经济增长需求受能源‘双控’指标制约等问题。”

  “既要确保‘双控’任务达标,又要释放经济活力,还要兼顾地区之间公平,是能耗工作面临的重大挑战。”上述专家表示,推行“双控”制度,初衷在于抑制不合理的能源需求,而不是不让消费。“地方赶超发展的想法没有错,但更要结合资源禀赋、产业基础、终端市场等条件,优化资源配置,绝不是有多少上多少项目。”

“指标设定本身就存在不合理之处”“要强化奖惩机制,否则,‘双控’将大打折扣”

  记者在调研中发现,除了地方的工作做得不到位,现行“双控”制度自身也存在诸多问题。

  上述专家表示,能源需求与经济形势紧密挂钩,后者是制定“双控”方案的主要参考。“分配‘十三五’能耗指标时,主要参考了各地‘十三五’规划纲要。但在具体执行过程中,有的地区未必能按目标推进,有的地区却实现了‘超标’发展。这样一来,指标设定本身就存在不合理之处。”

  据介绍,现行“简单平衡、逐级分解、机械执行”的能源消费总量管理方式,也存在漏洞。以现代煤化工为例,部分项目能效已达世界先进水平,但因自身规模大、能耗总量高,因此难以通过节能审查。相比之下,一些单体规模小、技术水平一般的项目反而畅通无阻,明显有违“双控”提升能效的初衷。

  另外,中国石油和化学工业联合会煤化工专委会副秘书长王秀江表示,应对新建石化项目用作原料、材料的能耗进行单独核算。“相比其他耗煤产业,煤化工存在原料用煤与燃料用煤之分,前者进入工艺系统、转变为化工产品,相当于煤炭形态的转变,并不是作为燃料直接烧掉。在同一项目中,原料煤和燃料煤比例约为3:1,但目前所有用煤全部作为一次能源消耗计入指标。”

  据上述专家介绍,大型石化项目也存在类似情况。若能按照科学核减方式,将用作原料、材料的能源消费量区别对待,“十三五”纳入“双控”考核的能源消费总量可核减7760万吨标准煤,约占全国增量控制目标的12%。

  此外,长期缺乏强有力的监督机制也影响着“双控”执行力度和效果。“有的地区定期通报完成情况,有的地区会约谈问责,但也有的仅仅走过场、聊一聊,连信息都不公开。即便到了国家层面,目前也未采取严格有效的处罚措施,主要是在考核报告中予以通报。面对大型耗能项目,一边是带动税收、就业的‘大肥肉’,一边是能耗‘双控’任务,不少地区一权衡就把后者给权衡掉了。”一位不愿具名的地方负责人提出,“因此,要强化奖惩机制,否则,‘双控’的效果将大打折扣。”

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